【市政协“提高我市社会化养老服务水平”专题协商】报道之二

莆田：提升社会化养老服务水平

图为涵江老人公寓一角

图为东庄镇厝头村农村幸福院餐厅

图为民营医疗机构盛兴医院，该院发挥优势，兴办健康养老中心。

●【问题】

我市养老服务业发展总体尚处在初级阶段，养老服务机构主要以公办福利中心（院）、乡镇敬老院和社区居家养老为主，与我市经济社会发展的要求相比，尤其是与快速发展的老龄化、高龄化趋势相比，仍然存在较大差距。
社会化养老观念方面比较落后。一是认为把老人送入养老院、托老所等有失孝道，会被人歧视，这种观念在农村尤其突出。二是认为养老就是解决老人的托养问题，目前还停留在传统福利型、层面很低的养老服务模式上，其他诸如康复护理、心理疏导、文化娱乐、心理慰藉等老年人急需的服务还没有跟上，打造功能更加完备的新型养老服务体系总体上还处于探索和初创阶段。三是百姓对民办养老服务业认可度不高，普遍存在公办总比民办好的心理，导致在一些中心城市公办机构“一床难求”与民办机构床位空置率相对较高并存现象。比如涵江区老人公寓（区福利院）由于地处市区中心，又属于公办，收费较低，导致“一床难求”，而有些民办养老机构，虽然条件较好，但入住率较低。
一些政策落实不够到位。一是政策用地落实困难。近几年国土部门批准5家民办养老院项目用地，只有涵江夕阳红建成运营，其他的都在等待观望，未投资建成，也有出现投资商取得土地后改变用途而导致养老机构发展停步的情况。二是新建城区和新建居住小区，没有按市政府文件规定的“要按标准配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、 同步交付使用。”的要求。
民间资本投入养老积极性不高。现有机构养老服务主要是以公办为主，民办养老机构近年来虽有所发展，但投资规模和投入力度还远远不够，社会参与市场运作机制尚未真正形成。在全市54家各类养老机构中，投入运营的民办养老机构仅5家占9.26%。这是因为，民办养老服务机构投入资金大、效益周期长、行业风险高，对投资者缺乏吸引力。从我市几家规模比较大养老机构经营来看，大多数属于亏损经营。
管理服务水平较低。一是基础设施差。一些民办养老院是由租用的民房仓库或闲置的房屋改建而来的养老机构，存在环境差、设施陈旧简陋等问题，且往往因缺乏资金无力改建或因受场地限制难以扩建。多数乡镇敬老院位于郊区，存在交通不便，设施简陋，护理或医疗设备缺乏等问题，床位空置率较高，甚至出现“空壳化”。全市已建成乡镇敬老院35所，但目前入住只有21所，入住“五保老人”163人，入住率只有10%。二是服务人员少。全市从事养老护理工作的多以“50岁以上”的就业困难人群为主，流动性强，仅能提供助餐、照料、家政等简单服务，有的机构一个护理人员需要照顾20个乃至60、70个老人。养老服务人员收入和社会地位较低，是年轻人特别是城镇年轻人不愿意进入养老机构就业的主要原因。三是专业水平低。全市绝大部分养老机构基本难以实现由单纯供养型向收养、治疗、康复、教育、娱乐相结合方向发展的养老机构功能定位。有的机构养老护理人员大都为外来和本地已退休人员，且以女性居多，文化程度普遍不高，大多没有经过系统的专业化培训，与老年人的需求存在较大差距。而受过专门培训的护理、助老人员，也往往因待遇不高、劳动强度大、存在社会偏见等原因，流动频繁。如仙游爱心养老院，用房由旧房改造而来，条件简陋，住养的老年人日平均达120人以上，但护理工作仅由一对外来的打工夫妇负责。截至目前，全市参加职业资格培训并取得护理员资格的共有429人次，取得初级以上养老护理员职业资格证书的有58人，这些人员主要集中在公办养老机构，民办养老机构的护理员缺失已成为养老服务业发展的一个重要障碍。
医养结合缺乏。从调查情况看，全市现有护理型床位883张，占机构床位数的8.9%，医疗护理型养老机构床位发展严重不足。全市养老机构中除市、县两级的社会福利中心、军休所和光荣院设置了医务室，具备对老年人进行简单的康复护理能力外，其它机构仅设有简单的医务间，特别是目前民办养老机构还未能设立医疗机构，提供的服务偏重于生活照料，缺乏医疗康复和精神慰藉等服务，远不能满足需要全方位服务的老人们的需要。一方面，民办养老机构经营困难，设置医疗设施，增加了运营成本；另一方面，医疗机构在利用闲置的资源兴办养老床位向老年护理、康复医院转型中，存在老年人在医院直接享受住院医疗费用报销政策难，发展护理型养老机构和床位受限，离省、市规定的至2020年底护理型床位占养老机构总床位比例达到30%的目标还有较大差距。
居家养老发展滞后。城市社区居家养老服务站和农村幸福院作为养老体系建设中的一个重要组成部分，但发展滞后。一是社区居家养老服务发展步履艰难。虽然市委、市政府在2010—2012年把社区养老服务中心列入为民办实事项目，三年全市建成90个社区居家养老服务中心，实现了城市社区全覆盖。但从调研的情况看，能够正常运行的仅占23.3%、能艰难维持的占36.7%、无法正常运行的占40%。主要存在服务水平较低、工作经费缺乏、配套设施简单、管理和护理人员缺乏、后续服务资金缺乏等问题，缺少为老年人助餐、助医、助困、助急、助乐等服务内容，与老年人日益增长的物质、文化需求还有一定的距离。二是农村幸福院项目建设起步较晚。全市从2013年起，逐步启动农村幸福院建设。据统计，在被认定的116个农村幸福院中，已建成运营的59个，覆盖率达15.6%。离《意见》的“至2020年养老服务设施覆盖60%以上村”的要求还有不少差距。

●【对策】

党的十八届五中全会提出，要积极开展应对老龄化行动。随着人口老龄化、老人空巢化的不断加剧，照料和护理老人问题更加突出，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。着力构建与我市人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，满足人民群众日益增长的养老需求，是今后一个时期保障和改善民生的重要任务。为此，调研组建议：
充分发挥各级政府的主导作用
发展社会化养老服务事业，必须首先明确政府在社会化养老服务体系建设中的角色定位，履行政府在统筹规划、完善政策法规、提供财政支持、强化科学管理等责任，充分发挥政府的主导作用、政策的引导作用和各有关职能部门的指导作用。
加强统筹规划和建设。各级发改、民政部门要结合制定“十三五”规划，认真编制我市社会化养老服务发展专项规划，并与经济社会发展水平、人口老龄化发展水平相衔接，注重统筹资源，合理布局；市、县区政府（管委会）规划部门在编制城市（镇）总体规划、控制性详细规划中，要按照市政府的《意见》明确的标准和要求，分区分级规划设置养老服务设施；国土部门将建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，用地计划指标优先保障养老服务设施建设用地。对新建城区和新建居住小区在落实养老设施规划的总体操作上，参照解决“城市入园难”的做法，按照《莆田市旧城改造和新建住宅小区配套幼儿园建设管理规定》（莆政综〔2011〕214号），建立联合会审